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統籌農地確權培育跨區土地發展權交易市場
[ 通過建立土地整理折抵建設用地指標的全國性交易平臺，並漸進有序放開建設用地復墾的市場化交易機制，不僅能保護經濟欠發達地區，也可為發達地區提供更大用地空間，促進資本、勞動力和人口在整個國土空間上實現更有效的配置 ]我國當前的建設用地管理體制自上而下層層分解建設用地指標，並通過土地利用總體規劃和年度土地利用計劃來控制新增建設用地總量，以實現嚴格保護耕地的目標。在上述體制下，由於工業化和城市化先行地區往往也是城市和工業發展用地需求量大的地區，用地指標供需缺口很大。為獲得計劃指標之外的建設用地指標，很多地方政府通過農村建設用地復墾來增加耕地，然後把土地發展權從復墾地段轉移到城市郊區具有商業開發價值的地段，成為近年來不少地方政府在土地方面的主要工作。從今後10年來看，我國城鎮化仍然需要增加建設用地，即使工業建設用地未來不再需大幅度擴張，甚至總體上看還應該有所收縮，但局部地區工業用地還會增加，更重要的是，既有的2億左右農村流動人口及其傢庭成員入城定居和未來每年1000萬左右城鎮新增人口所需生活用地，以及相關城市等公共服務設施還會進一步增加，這都需要持續、穩定的城鎮建設用地投入作為基本保障。此外，中央政府也提出，城市化、工業化也必須與農業和農村現代化結合起來。實際上，農業、農村發展終究要靠工業化和城鎮化的推進。一方面以城鎮化為內生動力的經濟持續發展有助於政府積累財力，實現工業反哺農業；另一方面隻有大部分農民遷移定居城鎮，將承包地和宅基地逐漸退出，才有條件逐步解決農地細碎化問題，實現農業適度規模經營，提升務農收入，在農村宅基地占地面積不再繼續擴張的同時，提升農村道路、學校、醫院、通信、排污、給排水等基礎設施建設水平，這也需要穩定的土地供應來保障。在此背景下，我國耕地保護壓力將仍然很大，必須轉變土地利用方式，通過制度創新，積極探索節約、集約利用土地途徑，充分挖掘存量建設用地潛力，在城鎮化過程中一方面確保建設用地適當的持續供應，另一方面確保耕地總量不減少、質量不降低，土地利用效率提升。為此，我們認為：推動跨區土地發展權交易第一，要穩妥推進城鄉建設用地增減掛鉤政策，同時培育以“增減掛鉤結餘指標”為內容的跨區土地發展權交易市場。通過統籌規劃管理，在充分尊重農民意願的原則下，開展農村土地綜合整治，不僅可以推進新型農村社區建設，促進農村農業現代化，還可以促進農村建設用地集約利用，復墾出大量的耕地。將這些復墾出的耕地，與土地利用總體規劃允許建設區和有條件建設區范圍內的耕地置換，就可以實現在不突破建設用地總規模、不減少耕地總量的前提下穩定土地供應。目前我國建設用地總量已經超過4.7億畝，其中城鎮用地(城市加建制鎮)0.5億畝，獨立工礦用地0.5億畝，而村莊用地（不含獨立於村莊之外的鄉鎮企業用地）就高達2.5億畝，且呈逐年增加的態勢，農村空閑住宅面積約占村莊建設用地總量的10%~15%，人均農村居民點用地達到229平方米，用地十分粗放。在充分尊重農民意願的原則下穩妥推進城鄉建設用地增減掛鉤政策對推動城鄉統籌發展，同步實現城鎮化與農業、農村現代化有正面意義。但也應該註意到，一些地方政府確實出現瞭為獲得建設用地指標，以新農村建設為名而大拆大建、強制性推動農村居民集中居住的情況。無論是宅基地拆遷補償水平，還是集中居住標準，補償安置政策基本上是由地方政府部門主導制定，缺乏公共參與。在一些地區，在城鎮邊上建設大規模的高密度公寓式農民居住小區，鎮內幾個被拆除村莊的原居民統一被安置到農民居住小區，對農民而言，盡管生活方便瞭，農業生產卻受到很大影響。另外，一些地區推行宅基地拆遷復墾是大規模、運動式的整村拆遷。所涉及農民住房有相當部分是常年有人居住、質量較好的磚瓦結構房屋，拆除無異於社會資源的浪費。最後，雖然各地出臺的宅基地換房政策中都一再強調充分尊重農民意願，但實際操作中往往難以實現。在政府為獲得土地指標來推動城市和工業發展的強激勵下，很難相信“搬？還是不搬？”對拆遷復墾所涉及農民能構成一個真正選擇。由於存在著上述問題，目前在各地推行農村宅基地復墾過程中存在著不小阻力，也帶來不同程度的社會不穩定，甚至在一些地區出現較為嚴重的上訪、群體性事件。如果不顧本地條件而大力推廣，一窩蜂地搞居民點集中，那麼就很可能對廣大農民利益造成損害。由此可見，城鄉建設用地增減掛鉤政策也不能搞一刀切，應該在積極穩妥、因地制宜、充分尊重農民意願的原則下推進，同時還應研究制定土地增值收益管理辦法，明確土地增值收益的來源、形成和分配，確保增值收益全部返還農村，切實維護農民權益。更重要的是，為加強經濟相對粗放的欠發達地區的農村建設用地利用，在充分尊重農民意願前提下穩妥推進增減掛鉤工作，平衡增減掛鉤所需資金，維護項目區農民利益，政府應該在結果可控、有償調劑收益反哺農村的原則下，通過試點，探索省內增減掛鉤節餘指標跨縣有償調劑政策，培育規范的土地發展權交易市場。積極推進農地整理第二，積極推動農地整理，培育以“折抵指標”為內容的土地發展權交易市場。除瞭進一步完善城鄉建設用地增減掛鉤政策外，我們認為，積極推動農地整理，培育以“折抵指標”為內容的土地發展權交易市場，也是未來中國在解決城市化過程中同時實現有效耕地保護與城市建設用地合理擴張的關鍵改革舉措。“城鄉建設用地增減掛鉤”措施的本質， 是要在城市新增建設用地的同時，確保農村耕地數量不減少。但在中國農村，增加農村耕地數量的方法並不隻有復墾農民的宅基地，實際上，還可能存在一個成本更低、效益更高的方法，就是進行“農地整理”，通過對農地，包括對田、水、路、林、村進行綜合整治，歸並零散地塊等措施，在加強農田水利設施基礎建設、提高既有耕地質量的基礎上，同時增加有效耕地面積。如果中央允許地方政府對土地整理新增有效耕地面積按照一定比例折抵建設用地指標，那麼地方政府就會有很大積極性利用新增建設用地指標的經費去全力推動農地整理工作，從而激發地方政府進行農地整理與農田水利基礎設施建設的積極性，讓中國的城市化與耕地保護、城市化與農業現代化真正結合起來。這裡所謂的“折抵指標”是指經過土地整理新增有效耕地折抵建設用地指標。實際上，1999年國務院頒佈的《土地管理法實施條例》第18條規定：“地方各級人民政府應當采取措施，按照土地利用總體規劃推進土地整理。土地整理新增耕地面積的百分之六十可以用作折抵建設占用耕地的補償指標。”但後來國土資源部的解釋認定該條款中“土地整理新增耕地面積的百分之六十可以用作折抵建設占用耕地的補償指標”的含義是土地整理新增耕地的百分之六十可以用來補充建設占用的耕地，也就是說用以耕地占補平衡。耕地占補平衡雖然也是一種指標，但其市場價值卻低於建設用地指標，因此，地方政府進行土地整理的積極性要小得多。實際上，如果理解上述政策是土地整理新增耕地可以用於占補平衡，那麼60%的規定就顯然不合理。按照現行法律法規和政策，墾造、復墾或者土地整理新增的耕地，隻要質量達到要求，全部可以用於補充建設占用耕地。因此，這裡理解為折抵建設占用耕地指標似乎具有合理性。實際上，既然土地整理可新增耕地，完全可以至少折抵部分建設用地指標，剩餘部分用於占補平衡。為解決建設用地指標不足及地方政府缺乏土地整理激勵的問題，上個世紀九十年代末在浙江省等地開始推行“土地整理新增耕地折抵建設占用耕地指標”政策，值得國土部門重視。以浙江為例，實行該政策之前，地方對土地整理基本沒有積極性。1986年至1996年間，浙江通過農村土地整理新增耕地隻有12.93萬畝，占同期新增耕地面積總量的17.3%。之所以通過土地整理新增的耕地比例低，是因為土地整理新增耕地成本較高。按1997~2010年土地規劃的要求，中央政府下達給浙江省通過土地整理復墾補充耕地的任務達到74萬畝。如果按照既有土地整理的進度，補充耕地的任務很難完成。1997~1998年，浙江省國土廳在省內11個地級市各設立瞭一個土地整理試點，測算出每畝土地整理的平均成本大約是1500元，新增耕地的比例平均為10%，所以新增耕地的直接成本約1.5萬元（土地開發新增耕地的成本大約在3000~4000元），顯然，地方政府更願意通過灘塗圍墾、荒草地開發等方式來完成補充耕地任務，企業、村集體和農民更無激勵投資土地整理，省政府也無足夠財力承擔。為推動農村土地整理工作，浙江省提出土地整理新增有效耕地的72%可以折抵建設用地指標。一個土地整理項目啟動後，按照測算的新增耕地比例，其中30%首先折抵建設用地指標，按2萬元每畝指標費通過土地出讓收取，用於土地整理啟動。土地整理項目通過縣國土局初驗、地市級國土局復驗後，剩餘的70%新增耕地的60%再折抵建設用地指標。省國土廳則按照15%的大致比例，利用土地整理項目立項時業主提供的地形圖、規劃圖和竣工驗收時提供的竣工圖進行比對核算，以及實地勘察，對土地整理項目進行抽驗。假定一個土地整理項目區的面積是100畝，需要投入的資金則為15萬元。通過折抵指標政策，按照每畝建設用地指標費2萬元計算，則可籌措14.4萬元，基本可以解決土地整理的資金來源問題。由於每畝建設用地的出讓金遠遠超過2萬元的指標費，完全可以使折抵指標成為計劃指標的重要補充來源，這一政策就同時解決瞭土地整理資金籌措和經濟發達地區建設用地指標不足兩個問題。為鼓勵農地整理資源豐富但建設用地指標需求不大的縣市推動農地整理工作，浙江省政府還出臺瞭一系列政策，允許通過土地整理新增耕地折抵的建設用地指標進行跨縣市有償調劑，即推行土地發展權交易。自2000年以來，浙江省折抵指標市場開始大規模發育，指標交易量不斷上升。截至2004年底，全省經批準跨市縣調劑土地整理折抵建設用地指標達到30萬畝。但是，浙江的做法從一開始就受到瞭質疑，主要體現在兩個問題上，首先是規避中央政府基本農田審批權和新增建設用地土地有償使用費，導致建設用地總量失控；其次是相對於被占用的耕地而言，土地整理新增耕地的質量較差。浙江這一做法前兩年已被叫停。嚴格限制“宅基地換房”政策推動以農地整理為主體的土地發展權轉移與交易，應嚴格限制“宅基地換房”政策，建立以農地整理為主體的建設用地指標激勵政策。“宅基地換房”存在的問題目前已引起中央重視，並提出瞭嚴格限制各地開展運動式農民集中居住的政策措施。但這些措施也隻是禁止性和預防性措施，並沒有從體制根源上消除各地進行宅基地拆遷，農民集中居住的激勵，也難以解決當前發展模式下各地出現的建設用地利用指標嚴重不足的問題。因此，在嚴格限制的同時，還需要建立一個新的政策框架，在確保農民財產權利、提升土地利用效率的基礎上，給地方政府在用地指標方面新的開拓空間。較之宅基地復墾折抵建設用地指標的政策，我們認為，“農地整理新增耕地折抵建設用地指標”政策值得政府在進一步完善基礎上充分考慮。它有以下幾個明顯的好處：（1）同樣可以增加耕地，但農地整理成本顯著低於宅基地復墾成本，避免社會資源無謂浪費；（2）農地整理可以有效地改善農業基礎設施，提高農地質量，真正對農民、農業有利，更有利於實現耕地保質、保量的目標；（3）農地整理不僅不影響農民生活、生產，反而有助於農民增產增收，不會引發農民集中居住可能帶來的社會不穩定問題。我們認為，農地整理的投資主體短期、中期可以先限定為地方政府，如果允許農地整理新增耕地折抵一部分建設用地指標，有助於大大提高地方投資農地整理的積極性。當然，通過土地整理新增耕地並部分折抵建設用地指標，其缺點是新增耕地數量可能有水分。因此，如何通過規范驗收程序和高科技手段確保新增耕地真實性需要關註。但這類技術性問題還是有辦法有效解決。無論如何，土地整理對農村、農業和農民是有益投資。建立以折抵指標為主體的土地交易市場推動以農地整理為主體的土地發展權轉移與交易，還應分階段推動以農地整理折抵指標為主體的土地發展權跨區交易政策。我們認為，在現行建設用地計劃管理體制不大調的情況下，與其通過“城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤”政策來補充建設用地計劃指標不足，不如允許通過農地整理來折抵建設用地指標。但這些措施可以分步進行。第一步首先是在市縣、省級行政范圍內建立起農地整理折抵建設用地指標政策。我們主張對各地推動和投資農地整理工作新增的耕地進行一定比例的建設用地指標折抵。當然，農地整理折抵建設用地指標政策可以比過去各地的政策更嚴格，並建立嚴格監督和驗收機制，這將有助於地方加大對農田水利基礎設施的投入，有利於農村、農業和農民。第二步，在全國范圍內建立以折抵指標為主體的土地交易市場。考慮到各地土地整理的潛力完全不同，未來應該總結和完善浙江、江蘇、廣東等地區在過去十年的政策和實踐，制定全國性的政策，建立一個全國性的土地發展權交易市場平臺。總體來說，恰恰是因為在資源豐富的欠發達地區用地需求少，既沒積極性也沒有足夠的財力投資於農地整理，如果允許農地整理新增耕地折抵的建設用地指標跨省交易，不僅可以解決發達地區用地指標不足的問題，同時也向欠發達地區註入瞭大量的資金用於改善農業生產條件，提高農地質量。當然，中央可以將市場交易對象、交易量納入計劃管理，並對農地整理和指標交易加以嚴格的監督管理。如果能在土地整理中引入新增耕地的折抵指標，並逐步放開全國性折抵指標交易，各地進行農民集中居住壓力就可大幅度緩解。我們就不會看到各地，尤其是發達地區大規模拆遷本地轄區范圍內農民宅基地所導致的社會不穩定。考慮到中國仍處於高速城市化的發展階段，人口和勞動力遷移也主要是從農村向城市、從內地向沿海集中，通過建立土地整理折抵建設用地指標的全國性交易平臺，並漸進有序放開建設用地復墾的市場化交易機制，不僅能通過較發達城市或地區購買土地指標來保護經濟欠發達地區，特別是糧食主產區的耕地和自然環境，也可為發達地區提供更大用地空間，促進資本、勞動力和人口在整個國土空間上實現更有效的配置。這裡需進一步討論一個流行的“宅基地指標異地換戶籍”政策建議。我們明確反對此建議，是因為從效率上來看，這個方案如果實施，會帶來土地利用指標跨區配置效率低下。從原則上看，建設用地指標跨區交易，有利於提升土地利用效率，但這種指標交易應該是一個單獨建立的市場，使得交易指標多個買方和多個賣方通過市場尋求均衡價格，隻有這樣做，才是最有效率的。而如果把它與戶籍捆綁起來操作，隻會降低建設用地指標交易市場運行的效率。事實上，所謂“宅基地指標換戶籍”，就我們所觀察到的試點情況看來，恰恰是僅在重慶、浙江等地小范圍區域內的置換，難以解決“異地進城”的問題——因為其首先需要一個跨區的發展權交易市場作為制度前提，而我們的邏輯是，一旦跨區的土地發展權交易市場（建設用地指標市場）建立之後，人口流動所帶來的土地利用跨區調整問題就可以很好地解決；而搭配前面所提到的本地農民給外來農民工蓋出租房來解決戶籍改革中最困難的住房問題之後，這兩個市場已足夠解決“異地進城”的問題，並不需要再將“宅基地權利”與“戶籍”兩者掛鉤——從可行性上來說，這兩件事情可以分別用兩套機制應對；從必要性上來說，將這兩者掛在一起反而會帶來侵害農民財產權利的風險。還可以進一步討論農地整理與農地確權登記關系的問題。2013年中央一號文件提出，要用五年時間完成農村土地承包經營權的確權登記頒證工作。農村土地產權改革的第一個內容就是確權。確權不僅僅確保集體所有制歸屬，而且要確保農戶，不是確立一種資源的權利，而是確立農村所有資源，包括山林、耕地、建設用地、宅基地和所有土地資源和房屋的權利。在農地整理基礎上再進行確權一般而言，農地確權賦予瞭農民對於作為生產資料的土地的更完整財產權，有利於提高農民利用土地的積極性，有利於土地利用效率提升。但在中國，要在未來較短的時間內全面完成農地確權，仍然存在以下三個關鍵問題：首先，農地確權是為瞭未來農地的流轉，不僅可以轉租，更應該可以買賣，如果不能有效推進轉租和買賣，進行確權的收益就會非常有限，而確權本身的成本並不低。但就目前來看，政府似乎沒有將農地私有化的意願，那麼在這個情況下，過快確權可能從成本收益上看並不劃算。其次，有一個農地確權時，到底按什麼方式確權，特別是高速城市化中人口大規模流動情況下應該給誰確權的問題。這是因為目前中國農村土地仍然是集體所有，而在農村社區內，由村莊內部不同傢庭之間人口相對變動而帶來的土地調整壓力卻一直存在。盡管最近10多年以來中央一直強調要穩定農地承包權，但這種壓力並不因中央強調農地承包權穩定的政策而消除。這就使農地承包處於兩難：要想穩定地權、鼓勵對農地長期投資、提高農地利用效率，就要盡可能減少甚至避免調整土地；但在農村人口相對變動的情況下，農民的地權平等要求卻必然帶來土地調整的壓力。我們的研究發現，在中央大力推行穩定農地承包權的大環境下，二輪承包後各地發生土地大調整和小調整的次數顯著下降，但一些地方依然在進行土地調整，其中又以小調整為主。我們的研究還發現，仍有超過60%的被訪者，特別是二輪承包以來傢庭人口增加的被訪者以及以非農業收入為主的被訪者，不太認同農地承包權長久不變的政策，認為應該按人口變動進行土地調整。如果在未來五年內按照現有的農地分配狀況全面完成確權，很容易帶來相當比例農民的反對。更重要的，是中國目前有接近兩億的農村人口向城市遷移，相當比例的是長途、經常性遷移。考慮到未來中國要推進戶籍改革，如果這些外出人口中的絕大部分將在城市定居，那麼他們就不僅從就業方面，也從安居方面徹底地脫離瞭農村，將不再被算作農民。那麼如何處理這些人留在農村的土地問題，是否應該直接給他們確權，就是一個需要周到考慮的重大問題。畢竟，絕大部分農村外出打工者的收入，要遠遠高於留在農村的務農者，而後者恰恰是因為農地規模過小，農業基礎設施與現代化水平不高而收入低下。如果也一視同仁地為前者確權，那麼農村留駐人群也必然需要支付更多成本才能擴大經營規模，提高農業收入。最後，過快且全面實現農地確權還面臨一個確權後無法解決中國農地細碎化，從而為未來實現規模經營，提高農田水利基礎設施質量和農業生產力制造麻煩的問題。中國農地利用的一個最基本特征是農戶經營土地規模小，農戶擁有的地塊數量多，且每塊土地的面積都很小。前者是所謂“土地經營規模”問題，後者則是所謂“農地細碎化”問題，就是一個農戶經營一塊以上農田，這些田塊分佈在居住地周圍，相互不連接，但在一定合理的距離之內。受人為或自然條件的影響，這些農地難以成片集中和規模經營，土地利用往往呈插花、分散、無序的狀態。此外，由於農村人口的持續增長、土地使用權的平均化而進行土地調整的壓力持續存在，將進一步加深農業用地細碎化的程度。在土地細碎化情況下，確權也很容易細碎化。直接對破碎農地進行確權，不僅會增加確權本身成本，而且會導致未來土地整合的成本大大上升，農業耕作規模經濟無法實現，農田水利設施建設困難。以上所討論的三個原因，使我們必須避免在土地確權問題上做一個“早做早主動，晚做晚主動，不做就永遠被動”的判斷。相反，在實際操作中，必須要進行充分準備，創造必要前提，有步驟地開展。我們認為，既然解決農地細碎化的一個關鍵措施是農地整理，既然農地整理是在進行科學規劃設計基礎上，通過土地權屬調整，能夠實現田成方、路成框、樹成行、溝成網的新型農業生產佈局，那麼土地整理就是改變土地細碎化，建設標準高產農田，推動農業規模經營和基礎設施改善，並最終提高農業生產力的一個最有效手段。因此，在農地整理基礎上再進行確權，就更有利農業生產的發展和農民利益的實現。而正如本簡報前面所指出的，如果農地整理新增耕地可以折抵部分建設用地指標，那麼通過這種創新方法生成建設用地指標的土地發展權轉移機制，就可以很快調動地方政府乃至農民本身進行農地整理的積極性。而因此所產生的建設用地指標收入，完全可以部分用於農地整理，部分用於農地確權，甚至還可以部分用於村集體按照一定評估規則去購買那些到城市打工、定居的外出人口在農村遺留的農地，再無償分給那些留在農村的人口。由於上述建設用地指標所產生收入本質上來自於城市化過程中城郊農地轉化為非農用地的土地增值，上述措施本身就有效地實現瞭土地漲價在更大范圍內的歸公，實現瞭城市化與農業現代化，城市化與農村發展、農業規模經營的同步推進。var 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新聞來源http://news.hexun.co土融建融桃園大園土融建融m/2013-07-01/155643332.html
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